اصل مصونیت پارلمانی

اَصْلِ مَصونیَّتِ پارْلِمانی، مصونیت قانونی نمایندگان مجلس از تعقیب یا توقیف قضایی با هدف حمایت از اظهار نظرات و گفتار آنها.

قدرت مؤسس و اصل نمایندگی 

مردم به‌موجب یک قرارداد فرضی اجتماعی، بخشی از آزادی مطلق خود را برای رهایی از وضع طبیعی «جنگ همه علیه همه» و در راستای دستیابی به نظم و امنیت، و همچنین برای پیش‌بینی‌پذیر و قابل برنامه‌ریزی ساختن امور، به هیئتی منتخب از خود می‌دهند. ازاین‌رو، علی‌الاصول «پارلمان» متأثر از مبانی فکری و نظام عقیدتی صانع و سازندۀ آن یعنی مردم شکل‌گرفته و کارآمدیِ آن در گرو استقلال و آزادی «نماینده» به‌عنوانِ نمایانندۀ افکار عمومی و درنتیجه برقراریِ پیوند میان قانون و قاعدۀ اجتماعی است (ایران‌پور، 47؛ رحمتی‌فر، 194). 
براین‌اساس، اصل بر حاکمیت مردم است و هیچ قاعده، ساختار، سازوکار و رویۀ حقوقی فراتر از ارادۀ سیاسیِ قدرت مؤسس وجود ندارد. زیرا ارادۀ مردم در تشکیل نهاد مؤسس و قانون اساسی منحصراً یک عمل سیاسی است که از هیچ ساختار و نظام سیاسی ـ حقوقیِ پیشین پیروی نکرده است. برتری نظام حقوقی بر نظام سیاسی منجر به تحدید بخشی از حقها و آزادیهای بنیادینِ شهروندان از ناحیۀ نظام سیاسی خواهد شد. ازاین‌رو، اختیارات قدرت مؤسس به زمان تأسیس نهادِ مؤسس متوقف نخواهد شد، بلکه با استفاده از اصل نمایندگیِ دائمی و فراحکومتی خود در تمامی فرآیندهای اِعمال قدرت سیاسی نقش تعیین‌کننده دارد. به‌عبارت بهتر، حتى قانون اساسی به‌مثابۀ مهم‌ترین محصول نهاد مؤسس نیز، ورای ارادۀ سیاسی ملت قرار نداشته و تنها انعکاسی از ارادۀ متغیر و متحول ملت است که باید در قالب نظام نمایندگی مستمر به حیات پویای خود ادامه دهد. 

مفهوم مصونیت پارلمانی 

پارلمان یا نهاد قانون‌گذاری، نهاد هویتی هدف‌داری است که کارآمدیِ آن با تحقق اهداف در تنظیم‌گریِ بسامان زیست اجتماعیِ شهروندان سنجیده می‌شود. ازاین‌رو، اصل حاکمیت مردم اقتضا می‌کند تا وکلای ملت درعوض دفاع از حقهای فردی و آزادیهای عمومی موکلین خود، از نوعی مصونیت یا عدم مسئولیت برخوردار باشند. همچنین برای این نهاد، در مقام ایفای‏ وظایف نمایندگی، اساساً آرا و نظراتی که می‌تواند وصف مجرمانه پیدا کند، جرم تلقی نمی‏شود و قابل تعقیب و رسیدگی نیست. براین‌اساس، این امتیازِ ناشی از اقتدارِ عمومی قدرت مؤسس و اقتضای استقلال قوۀ مقننه است (طباطبایی، 98- 99). 
صیانت در لغت به معنای مصون ماندن، محفوظ بودن و حفظ شدن است ( لغت‌نامه). هرچند که همواره اصل بر مسئولیت همۀ اشخاص است، اما ازآنجاکه کارکردهای مهم و اساسیِ پارلمان چون تضمینِ حقوق بنیادین و تأمین خیر عمومی، اقتضای حمایت دارد (حبیب‌زاده، 47)، اصل مصونیت پارلمانی شناسایی و در قانون اساسی پذیرفته می‌شود. این اصل تضادی با اصل برابری ندارد، زیرا وقوع تبعیض در شرایطی است که افراد با موقعیتهایِ برابر از حقوقِ نابرابر بهره‌مند باشند. ازاین‌رو، مصونیت پارلمانی یک امتیاز و مزیت برای شخص نماینده نیست، بلکه منفعتی نهادی برای تضمین استقلال پارلمان و تحقق کارکردهایش (هارت، 4) و ضمانتِ آزادی بیانِ نماینده در راستای صیانت از منافع عمومی است (ضیایی، 63). برای نمونه چون اعضای مجالس قانون‌گذاری، خصوصاً در رژیمهای پارلمانی، صلاحیتِ استیضاح و برکناریِ وزرا را دارند، چنانچه دارای مصونیت نباشند، همواره در معرض تهدید دولت و گروههای نفوذ بوده و با پرونده‌هایِ متعدد قضایی مواجه خواهند شد. براین‌اساس، مجموعۀ تدابیر حمایتی برای پیشگیری از تعقیب قضایی یا پلیسیِ نمایندگان ضرورت دارد (قاضی، 198-201). مصونیت پارلمانی در بُعد حقوقی به دو دسته تفکیک می‏شود:

1. مصونیت به مفهوم عدم مسئولیت 

هرگاه‏ نمایندۀ مجلس به مناسبت انجام وظایف نمایندگی در داخل مجلس یا خارج از آن، مثلاً در فضای مجازی و شبکه‌های اجتماعی اظهاراتی کند که اظهار آن از ناحیۀ اشخاص عادی جرم تلقی شود، نمایندۀ مجلس را به استناد گفتار و رفتارِ پیش‌گفته، نمی‌توان تحت تعقیب کیفری‏ قرار داد (مکریدی، 50). به‌عبارت دیگر، اصل مصونیت پارلمانی را می‌توان در محدودۀ جرائمی مانند توهین، افتراء، نشر اکاذیب و مانندِ آن که در مقام ایفای وظایف نمایندگی احتمال وقوع دارند، از علل موجهۀ جرم دانست (هارت، 268). براین‌اساس، نمایندگان پارلمان به مناسبت اظهاراتی که داشته‌اند یا آرایی که در طول مدت نمایندگی‏ داده‏اند، قابل تعقیب، بازجویی و توقیف نیستند. این عدم مسئولیت، شامل تعقیب کیفری و مسئولیت مدنی و جبران خسارت احتمالی است، مشروط‌بر اینکه اعمال ارتکابی مربوط به وظایف‏ نمایندگی باشد.

2. مصونیت به مفهوم عدم تعرض

جایگاه خطیر هر نماینده در مبارزه با فساد و ایجاد شفافیت (اونوفریا، 457)، به گونه‌ای است که احتمال پرونده‌سازی برای نمایندگان با طرح اتهامات واهی بسیار است، زیرا مشغولیتِ نماینده به جلسات بازپرسی و حضورِ فرسایشی در دادسرا و دادگاه، عملاً مانع از آرامش خاطر وی برای تمرکز بر نقش نمایندگی است. همین امر مستلزمِ آن است که جز در هنگام ارتکاب جرائم مشهود، برای تمییز بین موارد اتهامیِ واهی از واقعی، حتى در جرائمی چون سرقت و کلاه‌برداری که نسبتی با ایفای وظایف نمایندگی ندارند، تعقیبِ کیفریِ نماینده با کسب اجازۀ پیشین از مجلس باشد. هرچند اعطای مصونیتِ عدم تعرض، نگرانیهایی از سوءاستفاده مقام سیاسی از موقعیت خود را در پی دارد (ساملای، 242). اما در تزاحمِ بین احتمالِ سوءاستفاده شخصی برخی از نمایندگان با تحدید و تهدید استقلال نماینده و درنتیجه اختلال در کارکرد مجلس و نمایندگانش، اولویت با تمهید و تضمین آزادی بیان است (بچلدر، 384). ازاین‌رو، در بسیاری از کشورها نمایندگان بدون‏ موافقت مجلس، قابل تعقیب نیستند و پیگرد قضایی اعضای پارلمان‏ برای ارتکاب رفتار مجرمانه، منوط به اطلاع به هیئت رئیسه مجلس، در دستور کار صحن قرارگرفتن و کسب مجوز از عموم نمایندگان است. 

پیشینۀ تاریخی مصونیت پارلمانی

از لحاظ تاریخی، دو کشور انگلستان (واتسن، 17؛ کویگلی، 447) و فرانسه نخستین‌بار مصونیت پارلمانی را در قوانین خود وارد کرده‏اند. ظاهراً مصونیت پارلمانی توسط «میرابو» خطیب و انقلابی معروف فرانسوی، در جلسۀ 23 ژوئن 1789 به مجلس مؤسسان فرانسه پیشنهاد شد و به تصویب رسید و الهام‌بخش درج این ایده در قانون اساسی سایر کشورها شده است.

1. مصونیت ماهوی در حقوق فرانسه 

در حقوق فرانسه، قانون‌گذار در خصوص مصونیت پارلمانی قائل به تفکیک شده و هر دو نوع مصونیت را مورد پذیرش قرار داده است. نخست مصونیتی که نمایندۀ مجلس قانون‌گذاری در برابر ابراز عقیده،‌ نطق یا رأی دارد و از آن به عدم مسئولیت یا مصونیت ماهوی تعبیر می‌شود و موضوع بند یک از اصل 26 قانون اساسی، مصوب 1958 م، فرانسه است. 
«هیچ‌یک‏ از اعضا پارلمان‏ را نمی‌توان‏ به‏ دلیل‏ اظهار عقیده‏ و رأی‏ در حین‏ انجام‏ وظیفه‏ نمایندگی‏ مورد تعقیب‏، بازداشت‏، توقیف‏، دستگیری‏، بازجویی‏ یا محاکمه‏ به‏ اتهام‏ جنایت‏ و جنحه‏ قرار داد. جز موارد ارتکاب‏ جرم‏ مشهود یا محکومیت‏ قطعی‏، هیچ‌یک‏ از اعضا پارلمان‏ را نمی‌توان‏ طی‏ مدت‏ فعالیت‏ مجلس‏، به‏ جرم‏ جنایت‏ یا جنحه‏ تحت‏ تعقیب‏ یا توقیف‏ قرار داد مگر با اجازۀ‏ مجلسی‏ که‏ متهم‏ عضو آن است»‏. براین‌اساس اقدام نماینده در استیضاح یا سؤال از وزرا، مخالف با لوایح پیشنهادی یا سیاستهای کلی دولت را نمی‌توان مشمول عناوین مجرمانه قرار داد و آن را قابل تعقیب دانست.

2. ویژگی‌های عدم مسئولیت در قانون اساسی فرانسه 

مصونیتِ عدم تعرض به الگوی فرانسوی شهرت دارد و دارای 3 خصلت است: 1. این مفهوم همه گفتار و رفتار نماینده را اگرچه خارج از فضای مجلس و برای نمونه طی یک مصاحبه مطبوعاتی مطرح شده باشد، دربردارد؛ 2. مستند به اصل امنیت حقوقی، این عدم مسئولیت، محدود به طول دورۀ نمایندگی نیست، بلکه پس از پایان دوران نمایندگی نیز استمرار دارد، درنتیجه، نمی‌توان نماینده‌ای را بابت اَعمال و اقوالِ مطروحه در دورۀ نمایندگی‌اش، پس از خاتمۀ آن مقطع زمانی، تحت پیگرد قرار دارد؛ 3. این عدم مسئولیت شامل تعقیب و حقوقی کیفری است و نماینده مسئولیت مدنی در این‌باره ندارد. 

مصونیت در نظام حقوقی ایران 

انطباقِ کاملِ قانون با جامعه، برپایۀ شکل‌گیری دولت قانونمند و ابتنای نظام حقوقی بر ارادۀ سیاسی قدرت مؤسس و استمرار آن در قالب «اصل نمایندگی» است (مهدوی، 284). در چنین شرایطی اِعمال ارادۀ سیاسی شهروندان محدود به یک برهۀ خاص از تاریخ و پی‌ریزیِ یک ساختار حکومتی و تعهد دائمی بدان نیست و نمایندگان مردم می‌توانند ارادۀ احتمالی فراساختاری و فراحکومتی مردم را نیز بازتاب دهند (دبیرنیا، 242- 238). دراین وضعیت، نظم عمومی (مبنا) و نظم حقوقی (صورت) بر یکدیگر منطبق هستند (شریف، 78). براین‌اساس از آنجایی که نظام تقنینی جمهوری اسلامی ایران نیز به‌موجب اصلهای 6 و 56 قانون اساسی بر مبنای حاکمیت مردم بنا شده است، از این آموزه‌ها به دور نبوده و می‌توان انعکاسی از تلاش قانون‌گذار به تطابقِ نسبیِ خواست شهروندان با قوانین به‌روز و کارآمد را در قانون اساسی مشروطه و نیز اصلهای 84 و 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مشاهده کرد. 

مصونیت در قانون اساسی مشروطه 

در اصل 12 قانون اساسی مشروطه، «مصونیت پارلمانی» شناسایی شده است. «به هیچ عنوان و به هیچ دست‌آویز، کسی بدون اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی حق ندارد متعرض اعضای آن بشود، اگر احیاناً یکی از اعضا علناً مرتکب جنحه و جنایتی شود و در حین ارتکاب جنایت دستگیر گردد، باز باید اجرای سیاست دربارۀ او با استحضار مجلس باشد». بنابراین از اصل پیش‌گفته استنباط می‌شود که مصونیتِ عدم مسئولیت و عدم تعرض، هر دو به‌طور کامل در نظام حقوقی مشروطه پذیرفته‌شده و فقط مقید به آگاهی و اطلاع مجلس شده است. چنانکه در مادۀ 189 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی، ‌مصوب 1328 ش، نیز آمده است: «هیچ‌یک از نمایندگان برای اظهاراتی که در جلسات مجلس شورای ملی یا کمیسیونها می‏نمایند، یا رأیی که می‏دهند قابل تعقیب نخواهند بود». ازاین‌رو، در مواردی که قانون اساسی در خصوص حدود و شمولِ مصونیت پارلمانی، اجمال دارد، می‌توان در قالب قانون عادی، آن را تفصیل داد ( امتیاز ... ، 71). 

مصونیت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران 

بنابر اصل 84 قانون اسلامی جمهوری اسلامی ایران «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید». بنابر اصل 86 «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‏توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‏اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‏اند، تعقیب یا توقیف کرد». قانون اساسی پیوستگی معنایی داشته و اصل 86 را باید به نوعی ضمانت اجرای اصل 84 دانست (هاشمی، 2/ 124). هرچند از اصل 86، مصونیت پارلمانی به مفهوم عدم تعرض استنباط نمی‏شود، اما با تعابیر و مضامین مطرح شده در اصل 86 حتماً مصونیت عدم مسئولیت در متن قانون اساسی وجود دارد، اما این ویژگی با تفسیر خاص شورای نگهبان، عملاً تهی از معنا و فاقد کارکرد شده است. 

نظریۀ تفسیری شورای نگهبان از اصل 86 قانون اساسی 

در پی نطق پیش از دستور حسین لقمانیان، نمایندۀ مردم همدان در ششمین دورۀ مجلس شورای اسلامی، ابتدا وی در دادگاه محکوم، سپس بازداشت و روانه زندان اوین شد. این اتفاق موجب شد که رئیس وقت قوۀ قضائیه از شورای نگهبان تقاضای استفساریه اصل 86 قانون اساسی را داشته و دبیر شورای‌ نگهبان نظریۀ تفسیریِ شورا را با عنایت به 5 استدلال به شرح ذیل ابلاغ کرد: 1. مشروح‌ مذاکرات‌ مجلس‌ بررسی‌ نهایی‌ قانون‌ اساسی‌ جمهوری‌ اسلامی ‌ایران‌ در خصوص ‌اصل هشتادوششم‌، حاکی‌ از اینکه‌ مصونیت‌ ریشۀ‌ اسلامی‌ ندارد و تمام‌ مردم‌ در برابر حق‌ و قانون‌ الهی‌ یکسان‌ و برابرند و هر فردی‌ که‌ در مظنۀ‌ گناه‌ یا جرم‌ قرار گیرد، قابل‌ تعقیب‌ است‌ و اگر شکایتی‌ علیه‌ او انجام‌ گیرد، دستگاه‌ قضایی‌ باید او را تعقیب‌ کند؛ 2. اصول‌ متعدد قانون‌ اساسی‌ ازآن‌ جمله‌ اصول‌ نوزدهم‌ و بیستم‌ دایر بر برخورداری‌ همۀ‌ ملت‌ ایران‌ از حقوق مساوی؛ 3. اختصاص‌ موضوع‌ اصل‌ هشتادوشش‌ مربوط‌ به‌ اظهارنظر و رأی‌ نمایندگان‌ در مجلس‌ و در مقام‌ ایفای‌ وظایف‌ نمایندگی‌ و عدم‌ ملازمۀ‌ آن‌ با ارتکاب‌ اعمال‌ و عناوین‌ مجرمانه؛ 4. عدم‌ توجیه‌ شرعی منع‌ تعقیب‌ یا توقیف‌ مجرم؛ 5. نظر مبارک‌ امام‌ خمینی،‌ به‌عنوان‌ ناظر و راهنمای‌ تدوین‌ قانون‌ اساسی‌ دایر بر ضرورت‌ پرهیز از هتک‌ حرمت‌ اشخاص‌ و لزوم‌ جبران‌ آن‌ در مجلس‌ و رسیدگی‌ توسط‌ قوۀ‌ قضائیه‌. اصل‌ 86 قانون‌ اساسی‌ در مقام‌ بیان‌ آزادی‌ نماینده‌ در رابطه‌ با رأی‌ دادن‌ و اظهارنظر در جهت‌ ایفای‌ وظایف‌ نمایندگی‌، در مجلس‌ است‌ و ارتکاب‌ اعمال‌ و عناوین‌ مجرمانه‌ از شمول‌ این‌ اصل‌ خارج‌ می‌باشد و این‌ آزادی‌ منافی‌ مسئولیت‌ مرتکب‌ جرم‌ نیست.

نقد و بررسی نظریۀ تفسیری شورای نگهبان 

1. چنانچه «ارتکاب‌ اعمال‌ و عناوین‌ مجرمانه‌ از شمول‌ اصل 86‌ خارج‌ ‌باشد»، بی‌تردید فلسفه و علت پیش‌بینیِ این اصل در قانون اساسی مخدوش می‌شود، زیرا بدیهی است مادامی‌که هر شخصِ عادی نیز مرتکب جرم نشده است، از مجازات مصون و محفوظ است. اساساً نهادِ مصونیت پارلمانی برخاسته از قدرتِ سیاسیِ تفویضیِ قوۀ مؤسس است که در راستای تضمینِ تحققِ اصل نمایندگیِ مردم، به اعضای قوۀ مقننه، اعطاء شده است؛ 2. مفاد این اصل تنها محدود به صحن مجلس و مقید به مقطع نمایندگی نیست، زیرا اگر بتوان نماینده را به سبب اظهاراتی که در مقام نماینده ولی خارج از مجلس و مثلاً در شبکه‌های اجتماعی ابراز داشته یا پس از پایان دورۀ نمایندگی به سبب رفتار و گفتارش در دورۀ مسئولیت، تحت تعقیب قرار داد، امنیت حقوقی نماینده مخدوش شده و این اصل بی‌کارکرد خواهد شد؛ 3. قانون‌گذار اساسی، آزادی نمایندگان را دراین‌خصوص مطلق و بدون قید و شرط می‌داند. ذکر قید «کاملاً آزاد» و تَکرار و تأکید دوبارۀ قید «در مقام ایفای وظایف نمایندگی» در اصل 86، به همین علت است. براین‌اساس، تحقق «اصل نمایندگی» به‌مثابۀ راهکارِ اِعمالِ نهادمندِ دیدگاههای مردم، به عنوانِ صاحبانِ سرمایه و قدرتِ سیاسی؛ مستلزم تضمین «اصل مصونیت پارلمانی» است. زیرا آزادی بیان و امنیت، مقدمۀ ضروریِ ایفای تکالیفِ نمایندگی است. همچنین نماینده در مقام ایفای وظایف نمایندگی باید مصونیت داشته و به دور از هرگونه تهدید و ارعاب باشد. در مجموع، باآنکه در اصل 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «مصونیت عدمِ مسئولیت» شناسایی شده است، اما به نظر می‌رسد که این مهم با نظریۀ تفسیری شورای نگهبان، بلاوجه و بی‌معنا شده است؛ ازاین‌رو، بازنگری در این تفسیرِ خلاف مقتضای ذاتِ اصل مصونیت پارلمانی، ضرورت دارد. 

مآخذ 

ایران‌پور، فرهاد، بازاندیشی در روش‌شناسی و شناخت‌شناسی حقوقی، تهران، 1391 ش؛ حبیب‌زاده، محمدجعفر و درید موسوی مجاب، «مصونیت پارلمانی در حقوق کیفری»، مدرس علوم انسانی، زمستان 1382 ش، دورۀ 7، شم‍ 4؛ دبیرنیا، علی‌رضا، قدرت مؤسس، کاوشی در مبانی حقوق اساسی مدرن، تهران، 1393 ش؛ رحمتی‌فر، سمانه، «ظرفیت‌سنجی فرایند ایجاد قاعده حقوقی به‌عنوان مبنای قواعد متکثر حقوقی در دوران جهانی شدن»، پژوهش حقوق عمومـی، 1394 ش، شم‍ 46؛ شریف، محمد، گذار از حقوق بین‌الملل به حقوق بشر، تهران، 1393 ش؛ صدقی، ناصر، «رویکردهای نظری دربارۀ ساخت و کارکرد اجرایی دولت در تاریخ ایران»، مجلۀ جامعه‌شناسی تاریخی، 1394 ش، دورۀ 7، شم‍ 1؛ ضیایی، یاسر و آیت‌الله جلیلی مراد، «قلمرو شکلی و ماهوی مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران»، حقوق اسلامی، تابستان 1393 ش، شم‍ 41؛ طباطبایی مؤتمنی، منوچهر، «مصونیت پارلمانی نمایندگان در حقوق تطبیقی»، مجلۀ حقوق اساسی، پائیز 1382 ش، شم‍ 1؛ قاضی شریعت‌پناهی، ابوالفضل، بایسته‌های حقوق اساسی، تهران، 1377 ش؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1358 ش؛ قانون اساسی مشروطه، مصوب 1285 ش؛ لغت‌نامۀ دهخدا؛ مهدوی‌زاهد، مهدی، «امکان و امتناعِ مطالعات میان‌رشته‌ای در حقوق؛ موردکاوی جامعه‌شناسی حقوق عمومی»، پژوهش حقوق عمومی، بهار 1399 ش، شم‍ 66؛ هاشمی، محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، 1387 ش؛ نیز:

«Authority of the House of Commons», Parliamentary Privilege, London, July 2013; Batchelder, R. D. et al, «A Narrow Reading of the Doctrine of Legislative Immunity», Cornell Law Review, Vol. 85, May 2000; Hardt, S., Parliamentary immunity in a European context, European Parliament, 2015; Macreadie, R. et al, «An Introduction to Parliamentary Privilege», Report number: 2, Affiliation: Research Service, Parliamentary Library, Department of Parliamentary Services, Parliament of Victoria, 2010; Onofreia, M. et al, «Parliamentary imm(p)unity», Procedia Economics and Finance, Vol. 20, 2015; Quigley, B., «Immunity, Italian Style: Silvio Berlusconi versus the Italian Legal System», 34 Hastings Int'l & Comp. L. Rev. 2011; Somlyay, A., «the Use and Abuse of Parliamentary Privilege», Australasian Parliamentary Review, 2002, Vol. 17(20); Wattson, P. et al, Legislative Immunity, Minnesota Legislative Reference Library, 2016.
مهدی مهدوی زاهد